Размер:
A A A
Цвет:
C C C C
Изображения Вкл Выкл.

Доклад об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в муниципальных образованиях (городских округах и муниципальных районах) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

Содержание

Введение

1. Развитие муниципальных программ в городских округах и

муниципальных районах Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

2. Повышение качества муниципальных услуг и оптимизация сети муниципальных учреждений городских округов и муниципальных районов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

3. Повышение эффективности муниципальных закупок

4. Совершенствование политики в сфере поддержки реального сектора экономики и реализации инвестиционных проектов

5. Повышение эффективности и результативности предоставления и использования межбюджетных трансфертов на муниципальном уровне

6. Повышение эффективности осуществления расходов на муниципальное управление

7. Развитие внутреннего финансового контроля

и мониторинга качества финансового менеджмента

8. Обеспечение открытости и прозрачности муниципальных финансов, расширение практики общественного участия

Введение

Настоящий Доклад об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в муниципальных образованиях (городских округах и муниципальных районах) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее – Доклад, автономный округ) подготовлен в соответствии рекомендациями Комитета Совета Федерации по федеральному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера и на основании Перечня поручений Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 24 июня 2016.

В ходе мониторинга были представлены материалы 22 муниципальных образований автономного округа (9 районов: Белоярский, Березовский, Кондинский, Нефтеюганский, Нижневартовский, Октябрьский, Советский, Сургутский и Ханты-Мансийский; 13 городских округов: Когалым, Лангепас, Мегион, Нефтеюганск, Нижневартовск, Нягань, Покачи, Пыть-Ях, Радужный, Сургут, Урай, Ханты-Мансийск, Югорск (далее – муниципальные образования) по следующим направлениям:

- развитие муниципальных программ в городских округах и муниципальных районах;

- повышение качества муниципальных услуг и оптимизация сети муниципальных учреждений городских округов и муниципальных районов;

- повышение эффективности муниципальных закупок;

- совершенствование политики в сфере поддержки реального сектора экономики и реализации инвестиционных проектов;

- повышение эффективности и результативности предоставления и использования межбюджетных трансфертов на муниципальном уровне;

- повышение эффективности осуществления расходов на муниципальном уровне;

- развитие внутреннего финансового контроля и мониторинга качества финансового менеджмента;

- обеспечение открытости и прозрачности муниципальных финансов, расширение практики общественного участия.

В соответствии с Федеральным законом от 06 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» социальная поддержка и социальное обслуживание граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в связи с чем раздел по «Повышению эффективности мер социальной поддержки» по муниципальным образованиям в Докладе не отражен.

В обобщении информации по разделам доклада принимали участие исполнительные органы государственной власти автономного округа: Департамент экономического развития автономного округа, Департамент государственного заказа автономного округа, Служба контроля автономного округа, Департамент финансов автономного округа, Департамент образование и молодежной политики автономного округа, Департамент культуры автономного округа, Департамент физической культуры и спорта автономного округа.

1. Развитие муниципальных программ

в городских округах и муниципальных районах

Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

Основные характеристики и тенденции изменения

Переход к программной структуре расходов бюджетов муниципальных образований автономного округа осуществляется с начала 2000-х годов посредством реализации долгосрочных целевых программ и ведомственных программ. С 1 января 2014 года основным инструментом бюджетного планирования муниципальных образований автономного округа стали муниципальные программы, осуществлено сокращение количества программ за счет их укрупнения (объединения), концентрации имеющихся ресурсов на решении ключевых задач, достижении целевых показателей, определенных в стратегических документах.

На сегодняшний день во всех муниципальных образованиях автономного округа приняты документы, определяющие порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ. В целях обеспечения контроля за реализацией муниципальных программ уполномоченными лицами осуществляется регулярный мониторинг их исполнения с использованием информационно-аналитических систем, ежегодно осуществляется оценка эффективности муниципальных программ.

В целях обеспечения прямой взаимосвязи муниципальных программ, подпрограмм и основных мероприятий с бюджетом, а также повышения эффективности использования бюджетных средств, структура муниципальных программ полностью усовершенствована. Укрупнение (оптимизация) мероприятий муниципальных программ, соотнесение их с бюджетной классификацией, «привязка» мероприятий к конкретным показателям позволила исключить неэффективные мероприятия (расходы), в целом обеспечить доступность и прозрачность муниципальных бюджетов.

Количество реализуемых муниципальных программ определяется исходя из целей и приоритетов социально-экономического развития каждого конкретного муниципального образования, и варьируется от 15 до 32.

Из 25 государственных программ в реализации 16 программ принимают участие муниципальные образования.

Доля расходов бюджетов муниципальных образований автономного округа, формируемых в рамках муниципальных программ, в общем объеме расходов бюджетов муниципальных образований, отражающая степень интеграции муниципальных программ в бюджетный процесс в 2015 году составляла в среднем 74,5 %, в 2016 году ожидается рост указанного показателя.

Доля инвестиционных расходов, осуществляемых в рамках муниципальных программ, в общем объеме бюджетных расходов инвестиционного характера в 2015 году в среднем по городским округам и муниципальным районам составила 98,7 %. Планируется, что в 2016 году этот показатель достигнет 99,9 %, при этом из 22 городских округов и муниципальных районов в 20 планируется достичь 100 %.

Описание основных проблем и вызовов

         Ряд муниципальных образований указывают на сложности, связанные с разработкой долгосрочных прогнозов социально-экономического развития и долгосрочных бюджетных стратегий муниципальных образований, по причине отсутствия утвержденного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период.

На протяжении двух лет переход к формированию «программной» структуры расходов бюджетов сопровождается реформированием бюджетной классификации Российской Федерации, что приводит к затруднению обеспечения сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года.

Отмечается сложность использования статистических данных для расчетов значений целевых показателей муниципальных программ по причине несоответствия сроков обработки статистических данных и сроков проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ. Сроки предоставления отчетности по программам опережают сроки формирования статистической информации.

Основные мероприятия (решения),

осуществляемые органами местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов

Проведенный анализ показал, что, несмотря на высокий уровень внедрения муниципальных программ, муниципальными образованиями автономного округа постоянно проводятся мероприятия, способствующие дальнейшему развитию муниципальных программ.

Критерии определения состава и значений показателей эффективности реализации программы определены Порядками разработки муниципальных программ. Каждая муниципальная программа предусматривает методику расчета целевых показателей, отражающих степень достижения поставленных целей и решение задач. Целевые показатели основаны как на данных официальной статистики, так и на данных ведомственного административного учета.

В предстоящем бюджетном цикле продолжается совершенствование системы показателей муниципальных программ, пересмотр подходов к определению в состав целевых показателей результатов реализации муниципальных программ, обеспечение увязки целевых показателей муниципальных программ с показателями муниципальных заданий.

По проектам муниципальных программ, как и прежде, будет проводиться:

экономическая экспертиза на соответствие программных мероприятий поставленным целям и задачам, целевым показателям программы, основным направлениям социально-экономического развития муниципальных образований, отраженным в документах стратегического планирования муниципальных образований и автономного округа;

финансовая экспертиза на соответствие бюджетному законодательству и возможностям выделения средств из бюджета муниципального образования на реализацию программы;

правовая экспертиза для выявления (наличия) коррупциогенных факторов;

общественная экспертиза (все проекты муниципальных программ размещаются на официальных сайтах администраций муниципальных образований).

На сегодняшний день все финансовые ресурсы и инструменты муниципальной политики (налоговые льготы, контрольно-надзорные функции, использование муниципального имущества, нормативно-правовое регулирование) максимально учтены в муниципальных программах муниципальных образований.

Муниципальные программы сформированы в основном по отраслевому принципу и носят комплексный характер, поскольку включают все мероприятия и расходы, необходимые для осуществления полномочий в определенной сфере (оказание услуг, улучшение материально-технической базы, бюджетные инвестиции, управление отраслью). В качестве источников финансирования муниципальных программ учтена возможность привлечения как бюджетных средств (федерального, регионального и местного бюджета), так и внебюджетных источников.

При подготовке проектов бюджетов городскими округами и муниципальными районами ежегодно проводится работа, направленная на дальнейшую интеграцию муниципальных программ в бюджетный процесс (сокращение доли непрограммных расходов бюджета за счет отнесения отдельных непрограммных расходов к профильным муниципальным программам, корректировка муниципальных программ в течение финансового года).

В 20 муниципальных образованиях осуществлены мероприятия по выделению планирования инвестиционных расходов и учет их в рамках муниципальных программ, в 2 муниципальных образованиях работа в данном направлении завершается.

Муниципальными образованиями проведены мероприятия по совершенствованию системы отчетности по муниципальным программам и внедрению аудита эффективности муниципальных программ.

В муниципальных образованиях автономного округа сформирована система контроля по муниципальным программам:

размещение информации о реализации муниципальных программ на официальном сайте – ежемесячно;

размещение информации об исполнении местного бюджета (включая исполнение по муниципальным программам) на официальном сайте – еженедельно;

предоставление исполнителями муниципальных программ информации главам городских округов, муниципальных районов – ежедекадно, ежемесячно;

предоставление исполнителями программ информации о ходе реализации программ на заседания постоянных комиссий представительных органов местного самоуправления и проведение «Депутатских часов» – в течении года;

оценка эффективности реализации муниципальных программ – ежегодно;

отчет главы администрации о реализации муниципальных программ – ежегодно.

Некоторыми муниципальными образованиями разрабатываются комплексные планы (сетевые графики) реализации муниципальных программ, которые предусматривают детализацию реализуемых мероприятий муниципальных программ и ожидаемых результатов.

Мониторинг реализации муниципальных программ проводится муниципальными образованиями в соответствии с Порядками принятия решений о разработке, реализации муниципальных программ.

Ежемесячный мониторинг позволяет обеспечить высокий уровень финансовой дисциплины при использовании бюджетных средств, усилить контроль за достижением целевых показателей, оперативно, по мере достижения показателя, определять необходимость их корректировки, принимать решения о перераспределении бюджетных средств и в целом усилить ответственность исполнителей муниципальных программ за своевременную и качественную реализацию мероприятий муниципальных программ и достижение целевых показателей.

Ежегодно муниципальными образованиями осуществляется оценка эффективности реализации муниципальных программ, представляющая собой определение степени достижения запланированных результатов, с учетом особенностей программы (сопоставление достигнутых результатов (социальных, экологических, бюджетных и т.д.) и фактических объемов расходов на их достижение). Критериями оценки эффективности реализации муниципальной программы, главным образом, являются: выполнение запланированных мероприятий в отчетном году, степень достижения целевых показателей по итогам отчетного года (периода), выполнение плановых объемов финансирования реализации муниципальной программы.

По результатам проводимой оценки главам муниципальных образований направляются предложения о необходимости прекращения или об изменении, начиная с очередного финансового года, ранее утвержденных муниципальных программ, в том числе о необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ.

Результаты проведения оценки эффективности учитываются при планировании бюджетных ассигнований на очередной финансовый год.

В целях осуществления контроля со стороны представительных органов местного самоуправления за формированием и реализацией муниципальных программ, проекты муниципальных программ и предложений о внесении изменений в муниципальные программы, а так же доклады о ходе реализации и об оценке эффективности реализации муниципальных программ рассматриваются на заседаниях думы городских округов и муниципальных районов.

В целях повышения ответственности, внедряются практики оценки эффективности деятельности руководителей, ответственных за реализацию муниципальных программ.

Предложения по внесению изменений

в законодательство Российской Федерации

По данному разделу муниципальными образованиями, предлагается:

рассмотреть возможность урегулирования вопроса увязки заключения концессионных соглашений с долгосрочным бюджетным планированием, формированием и реализацией государственных программ;

ускорить принятие на федеральном уровне Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и Бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период;

в целях соблюдения принципа стабильности (преемственности), определенного Бюджетным кодексом Российской Федерации и оптимизации рабочего времени финансовых органов муниципальных образований по обеспечению сопоставимости изменяемых и (или) вновь вводимых кодов бюджетной классификации Российской Федерации путем составления таблиц соответствия, предлагается минимизировать количество изменений вносимых в коды бюджетной классификации Российской Федерации, являющихся едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2.Повышение качества муниципальных услуг и оптимизация сети муниципальных учреждений городских округов и муниципальных районов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

Основные характеристики и тенденции их изменений

Вопрос повышения качества муниципальных услуг и оптимизации сети муниципальных учреждений не снимается с контроля органов местного самоуправления. Ежегодно муниципальными образованиями разрабатываются планы мероприятий реструктуризации бюджетной сети, передаче оказания социальных услуг в негосударственный сектор.

В структуре органов местного самоуправления в настоящее время функционирует 1 212 муниципальных учреждений, из них 297 казённых, 622 бюджетных и 293 автономных учреждения. Основную долю (88%) составляют учреждения социальной направленности (1064 учреждения сферы образования, культуры, физической культуры и спорта). Бюджетные учреждения в общей структуре муниципальных образований составляют наибольший удельный вес (52,9%).

Казенные учреждения наиболее распространены в сфере образования, культуры, а также в сфере обслуживания и эксплуатации зданий и сооружений муниципальной формы собственности, ведения единой (централизованной) бухгалтерии.

Описание основных проблем и вызовов

В представленных муниципальными образованиями автономного округа материалах озвучиваются следующие проблемы в сфере оказания муниципальных услуг.

Это трудности в применении единого подхода к определению нормативов затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), отсутствие базовых нормативов затрат по отраслям, разработанных отраслевыми федеральными структурами, к которым могут быть применены корректирующие коэффициенты, учитывая территориальную и отраслевую специфику.

Сохранение практики расчета нормативов затрат «от обратного», исходя из утвержденного объема субсидий на выполнение муниципального задания на оказание услуг, что не отражает нормативных затрат, необходимых для оказания муниципальных услуг в соответствии с порядками, стандартами и иными требованиями нормативных правовых актов.

Также отмечается проблема корректного определения величины натуральных нормативов, применение которых являются обязательным условием при расчете стоимости муниципальных услуг, и отсутствие федеральных отраслевых рекомендаций, позволяющих определить в каких случаях необходима разработка стандарта качества на выполнение муниципальной работы.

В качестве значимой, выделена проблема излишней детализации базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг на федеральном уровне. Кроме того, отмечается длительность согласования федеральными органами изменений в базовые (отраслевые) перечни услуг (работ), а также принятия решений о внесении изменений в базовые перечни.

Ряд муниципальных образований и отраслевые Департаменты автономного округа указали на сложности по техническому доступу к ресурсам федеральной электронной системы «Электронный бюджет».

Основные мероприятия (решения),

осуществляемые органами местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов

Мероприятия (решения), осуществляемые органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в целях повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений могут быть сгруппированы по следующим 7 направлениям.

1. Оптимизация ведомственных перечней муниципальных услуг и работ.

На муниципальном уровне проводится работа по оптимизации муниципальных услуг, не соответствующих законодательству о разграничении полномочий между публично-правовыми образованиями.

При подготовке проектов бюджетов на 2017-2019 годы осуществлялась инвентаризация наличия муниципальных услуг (работ) в ведомственных перечнях, сформированных на основе базового перечня № 14 «Государственные (муниципальные) услуги (работы), осуществление которых предусмотрено бюджетным законодательством Российской Федерации и не отнесенные к иным видом деятельности». Данный перечень прекращают свое действие 31.12.2016 года. По итогам которой, приняты меры по оптимизации структуры бюджетной сети за счет ликвидации или реорганизации муниципальных учреждений, привлечения негосудасртвеннного сектора для предоставления муниципальных услуг (работ), а также направлены предложения о внесении изменений в другие базовые (отраслевые) перечни государственных (муниципальных) услуг (работ).

2. Принятие нормативных правовых актов, связанных с совершенствованием предоставления муниципальных услуг и расчетом объема субсидии на выполнение муниципального задания на оказание муниципальных услуг.

В соответствии с федеральными требованиями всеми муниципальными образованиями автономного округа разработаны и приняты нормативно-правовые акты, связанные с предоставлением муниципальных услуг:

порядки формированием муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ);

порядки формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней муниципальных услуг и работ;

стандарты качества предоставления муниципальных услуг (работ);

нормативные затраты на оказание муниципальных услуг, и отраслевые корректирующие коэффициенты к базовым нормативам затрат.

В большинстве муниципальных образований автономного округа в 2015-2016 годах расходы на финансовое обеспечение оказания бюджетными и автономными учреждениями муниципальных услуг полностью рассчитаны исходя из нормативов затрат. В среднем по муниципальным образованиям доля бюджетных расходов на финансовое обеспечение оказания бюджетными и автономными учреждениями муниципальных услуг, определенных на основе нормативов затрат, в 2015 году составила 94,7%, в 2016 году – 96,6%.

Начиная с муниципальных заданий на 2017 год нормативы затрат будут рассчитываться и для выполнения работ.

3. Совершенствование мониторинга выполнения муниципального задания и качества оказания муниципальных услуг (устранения причин отклонения выполнения муниципального задания, снижения остатков субсидий на выполнение муниципальных заданий, повышение ответственности за невыполнение муниципального задания.

Всеми муниципальными образованиями проводится мониторинг выполнения муниципального задания и качества оказания муниципальных услуг.

В среднем доля муниципальных услуг, в отношении которых установлены требования к качеству их оказания, в 2015 году составляет 88,3%, в 2016 году- 90,5%.

При проведении мониторинга решаются следующие задачи: оценка потребности в муниципальных услугах (работах), установление причин низкого уровня потребности населения в услугах, установление причин образования остатков субсидий на выполнение муниципальных заданий. Это позволяет своевременно корректировать показатели муниципального задания и объем субсидии.

Доля муниципальных учреждений, выполнивших муниципальное задание в полном объёме, в общем количестве муниципальных учреждений социальной сферы, которым установлены задания, в 2015 году составила 99,2%.

В рамках проводимого мониторинга анализируется наличие остатков субсидий, неиспользованных на 1 января очередного финансового года бюджетными и автономными учреждениями муниципальных образований. На 1 января 2016 года средняя сумма остатков составила - 0,08% от плановых объемов субсидий по плану на 2016 год.

4.     Перевод муниципальных услуг в электронную форму.

Средняя доля муниципальных услуг, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом от 27 июня 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в электронной форме, в общем числе муниципальных услуг, предоставляемых муниципальными учреждениями, в 2015 году составила 25,0%, в 2016 году ожидается достижения показателя в объеме не ниже 2015 года. Наибольшая доля муниципальных услуг в электронной форме оказывается учреждениями образования и культуры.

5. Оптимизации расходов на содержание учреждений, в том числе за счет эффективного управления собственностью (разработка подходов к расчету нормативов, переезд учреждений в помещения с меньшей площадью, консервация свободных площадей, передача части площадей в долгосрочную аренду, объединение учреждений).

Работа по оптимизации сети муниципальных учреждений проводится на основе проведения анализов эффективности деятельности муниципальных учреждений, планов мероприятий по росту доходов, оптимизации расходов, утвержденных в каждом муниципальном образовании.

По информации за 2015 год 16 муниципальных образований реализовали мероприятия по повышению эффективности управления муниципальным имуществом:

оценка существующих типов муниципальных учреждений;

оптимизация численности работников муниципальных учреждений;

передача отдельных функций на аутсорсинг;

реорганизации дошкольных образовательных учреждений;

реализация мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

инвентаризация не используемых помещений и включение их в план приватизации.

В 2016 году продолжается работа по повышению эффективности управления муниципальным имуществом.

6. Сокращения бюджетных расходов на выполнение «обеспечивающих» функций (специализация и централизация отдельных функций).

В целях повышения эффективности деятельности муниципальных организаций осуществляется вывод «обеспечивающих» функций на аутсорсинг. Так на аутсорсинг передаются работы по охране и обслуживанию зданий, техническому обслуживанию оборудования, содержание и ремонт зданий.

Кроме того, осуществляется централизация ведения бухгалтерского учёта, составления отчётности и осуществления экономических функций, оптимизируется система закупок путём их централизации.

7. Развитие негосударственного сектора оказания муниципальных услуг (развитие систем рыночного заказа, расширение возможностей государственно-частного партнерства при оказании муниципальных услуг, увеличение платной деятельности муниципальных учреждений).

В целях повышения качества и доступности услуг в социальной сфере и расширения участия негосударственных организаций в предоставлении социальных услуг в большинстве муниципальных образований утверждены и реализуются Планы мероприятий («дорожная карта») по поддержке доступа негосударственных (немуниципальных) организаций (коммерческих, некоммерческих) к предоставлению услуг в социальной сфере.

Наибольшее развитие негосударственного сектора характерно для сферы образования. Так к реализации основной образовательной программы в 2015 году привлечены 11 негосударственных учреждений дошкольного образования и 5 в сфере общего образования. Сетью действующих частных образовательных организаций в 2015 году было охвачено 2052 ребенка. В 2016 году муниципальные услуги предоставляют 21 организация иной формы собственности, в том числе 16 в сфере дошкольного образования и 5 в сфере общего образования. Охват детей негосударственными организациями в 2016 году увеличился и составит 2566 детей.

Удельный вес негосударственных дошкольных организаций в общем количестве организаций данного профиля в 2015 году составляет 3%, в 2016 году 4,4%. Удельный вес негосударственных организаций общего образования в 2015 году и 2016 годах составляет 1,6%. Наиболее активно процесс привлечения негосударственного сектора в сферу образования характерен для крупных городов автономного округа.

Спектр платных услуг, тарифы на платные услуги оказываемые муниципальными учреждениями ежегодно пересматриваются и совершенствуются. Востребованность по сравнению с 2015 годом выросла, и в большей части в учреждениях физической культуры и спорта.

В рамках муниципально-частного партнерства привлекаются внебюджетные средства компаний и предпринимателей для проведения различных мероприятий муниципального уровня.

Предложения по внесению изменений

в законодательство Российской Федерации

Для решения проблем, возникающих при оказании муниципальных услуг, а также при оптимизации сети муниципальных учреждений, муниципальными образованиями предлагается:

для единого подхода к формированию нормативов затрат отраслевым федеральным структурам утвердить базовые нормативы затрат по отраслям для субъектов Российской Федерации, к которым могут быть применены корректирующие коэффициенты для муниципальных образований, учитывая специфику как территориальную так и отраслевую;

утвердить типовые регламенты предоставления муниципальных услуг и требования к качеству их предоставления.

3. Повышение эффективности муниципальных закупок

Основные характеристики и тенденции их изменения

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельно решают вопросы обеспечения муниципального образования необходимыми товарами, работами и услугами. В связи с устойчивой тенденцией роста расходов на муниципальные закупки, увеличения их доли в муниципальном бюджете, вопрос сокращения издержек муниципальных образований весьма актуален.

По результатам анализа данных за 2015 год средняя доля авансовых платежей в общем объеме платежей по муниципальным контрактам составила 6,8%. Большинство заказчиков муниципальных образований отказались от практики авансирования по контрактам. В связи с чем, в муниципальных образованиях для заказчиков установлены ограничения размера авансирования при заключении муниципальных контрактов (договоров).

В течение 2015 года выплаты муниципальными заказчиками по заключенным контрактам автономного округа осуществлялись следующим образом (в процентном отношении от общего объема выплат):

1 квартал 2015 года – 14%

2 квартал 2015 года – 20,2%

3 квартал 2015 года – 24,6%

4 квартал 2015 года – 45,4%

Увеличение показателя оценки равномерности выплат по муниципальным контрактам в 3 квартале обусловлено закрытием контрактов, имеющих сезонный характер, исполнение которых ограничено теплым временем года. Большинство выплат, производимых в 4 квартале, осуществлялось по контрактам годового цикла, либо срок действия которых завершался в 4 квартале. В 5 муниципальных образованиях кассовые выплаты осуществляются равномерно в течение года.

Средняя доля остатков бюджетных ассигнований, запланированных на осуществление закупок и не использованных на конец 2015 года, в общем объеме расходов бюджетов муниципальных образований на закупки в среднем составила 7,5%. В 11 муниципальных образованиях указанный показатель нулевой или не превышает 1%.

Общий объем экономии средств бюджета по результатам процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в 2015 году составил 2 503, 3 млн. рублей

В 6 муниципальных образованиях автономного округа используется институт банковского сопровождения муниципальных контрактов. Так, в 2015 году заключено 9 контрактов на сумму 2 763,9 млн. рублей, подлежащих банковскому сопровождению.

Описание основных проблем и вызовов

Муниципальные образования автономного округа сталкиваются с рядом проблем по исполнению Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее –Федеральный закон № 44-ФЗ) в части формирования планов закупок и формирования планов-графиков закупок товаров, работ, услуг.

Серьезной проблемой является внесение изменений в утвержденные планы-графики. Законодательно такое внесение изменений одобрено, но на практике соблюдение сроков для внесения изменений не всегда возможно. Например, внесение изменений в план-график, размещенный на официальном сайте, по каждому объекту закупки должно осуществляться не позднее, чем за десять календарных дней до дня размещения на официальном сайте извещения об осуществлении закупки. Исключение составляют определенные случаи, такие как: осуществление закупок путем проведения запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. В случае если в соответствии с Федеральным законом №44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки (например, производится закупка у единственного поставщика без размещения извещений на сайте), то изменения вносятся не позднее, чем за десять календарных дней до даты заключения контракта.

Немаловажной проблемой повышения эффективности муниципальных закупок являются возникающие сложности при нормировании затрат в сфере муниципальных закупок. Необходимость внесения изменений в документы по нормированию в части расширения перечня отдельных видов товаров, работ, услуг требует значительного времени что, в свою очередь, не позволяет оперативно реагировать на вновь возникающие потребности муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах и устанавливать единые требования к таким товарам, работам, услугам.

Еще одной проблемой на муниципальном уровне, которую выделили муниципальные образования, является достаточно высокая доля авансовых платежей в совокупных платежах по муниципальным контрактам. В частности отмечают, что в соответствии с частью 6 статьи 96 Федерального закона № 44-ФЗ в случае, если аванс превышает тридцать процентов начальной (максимальной) цены контракта, размер обеспечения исполнения контракта устанавливается в размере аванса. При закупке услуг по страхованию, страховая премия выплачивается в полном объеме после заключения контракта. То есть фактически заказчик должен оплатить услуги до получения полиса страхования, а именно − выплатить аванс в размере 100%. Соответственно, в извещении о проведении закупки должно быть установлено требование о предоставлении обеспечения исполнения контракта в размере 100% от начальной максимальной цены контракта. Возникает ситуация, при которой размер обеспечения исполнения контракта может быть меньше цены фактически заключенного контракта (с учетом снижения цены контракта в ходе проведения аукциона). В связи, с чем имеется большое количество прецедентов по обжалованию закупок услуг страхования.

Основные мероприятия (решение),

осуществляемые органами местного самоуправления

городских округов и муниципальных районов

Планирование муниципальных закупок является одним из элементов контрактной системы. Муниципальными заказчиками в соответствии с действующим законодательством разрабатывается и утверждается план-график размещения заказов на очередной год.

Одним из основных инструментов повышения эффективности использования бюджетных средств является нормирование затрат в сфере муниципальных закупок. Во всех 22 муниципальных образованиях приняты правовые акты, определяющие правила нормирования. Проведена работа по определению нормативных затрат на обеспечение функций муниципальных органов, казенных и бюджетных учреждений. Установление требований к закупаемым заказчиком товарам (работам, услугам) позволит избежать закупок товаров (работ, услуг), которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши. К таким требованиям относятся требования к предельной цене товаров (работ, услуг), к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам товаров (работ, услуг).

Другим важным мероприятием по повышению эффективности закупок является централизация закупок для муниципальных нужд, обеспечивающая передачу несвойственных профильным муниципальным органам закупочных функций. Практика создания уполномоченного органа, в целях централизации закупок заказчиков муниципального образования, преследует цель осуществления единого подхода при организации проведения процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, тем самым позволяет повысить прозрачность проведения таких процедур, и, как следствие, эффективность и результативность расходования бюджетных средств

Во всех муниципальных образованиях формируются планы муниципальных закупок, в которых отражается цель осуществления закупки и её обоснованность. При планировании закупок объект закупки подлежит обоснованию, исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, с учетом правил нормирования в сфере закупок.

Обновленная процедура планирования с января 2017 года, бесспорно, придаст системе муниципальных закупок дополнительную открытость и прозрачность, когда заказчики будут осуществлять закупки исключительно в соответствии с информацией, которая содержится в планах-графиках.

В целях усиления контроля за законным и целевым характером расходования бюджетных средств, повышения эффективности бюджетных расходов, одной из мер является внедрение механизмов сопровождения муниципальных контрактов в финансовых органах, которые позволяют осуществлять контроль за целевым использованием средств, предоставленных юридическим лицам из бюджета муниципального образования, обеспечивать направление данных средств только на цели, предусмотренные муниципальными контрактами.

Одним из механизмов, используемых в муниципальных образованиях, является механизм казначейского сопровождения. Операции по списанию средств, отраженных на лицевых счетах для учета операций в финансовом органе исполнителей муниципальных контрактов, осуществляются в пределах суммы, необходимой для оплаты обязательств организаций, возникающих из муниципальных контрактов, после проведения финансовым органом санкционирования операций. Таким образом, механизм казначейского сопровождения муниципальных контрактов позволяет не только оптимизировать бюджетные расходы за счет выявления и сокращения неэффективных затрат, концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития и выполнении публичных обязательств, но и обеспечить прозрачность движения целевых средств, поступивших в реальный сектор экономики, усилить муниципальный финансовый контроль целевого использования средств, предоставленных из бюджета.

В одном из муниципальных образований используется альтернативный механизм: в целях обеспечения взаимосвязи планирования муниципальных закупок и исполнения муниципальных контрактов осуществляется интеграция Единой Автоматизированной Системы «Государственный заказ» с Автоматизированной системой «Бюджет». Муниципальным образованием осуществляется контроль за не превышением остатка бюджетных ассигнований объема финансового обеспечения планируемой муниципальной закупки. Объем остатков бюджетных ассигнований в разрезе бюджетной классификации расходов формируется с учетом заключенных муниципальных контрактов, каждому из которых присваивается уникальный код бюджетного обязательства.

Практика применения банковского сопровождения не получила широкого распространения в муниципальных образованиях автономного округа в связи с незначительным количеством крупных закупок. Вместе с тем, в большинстве муниципальных образований автономного округа, принят нормативно-правовой акт согласно которому, в случае если начальная (максимальная) цена контракта, заключаемого для обеспечения нужд, либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), составляет не менее 200 млн. рублей (в некоторых 100 миллионов рублей), заказчикам необходимо включать в контракты, условие о банковском сопровождении контракта, заключающееся в проведении банком, привлеченным поставщиком или заказчиком, мониторинга расчетов в рамках исполнения контракта.

С целью снижения рисков, связанных с неисполнением контрагентами обязательств, предусмотренных контрактами, в обязательном порядке в контрактах муниципальных образований автономного округа предусматривается:

ответственность контрагента за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по муниципальным контрактам;

возможность проведения расчетов по контрактам за вычетом начисленной неустойки либо удержания суммы начисленной неустойки из обеспечения исполнения муниципального контракта;

включение в документацию о закупке требования об обеспечении исполнения контракта в максимальном размере в рамках действующего законодательства;

возможность одностороннего расторжения контракта, так и по соглашению сторон;

поэтапное выполнение работ и приемка отдельных этапов;

исключение из контракта выплат аванса, который исключает риск неисполнения контрагентом обязательств по контракту;

включение в контракт необходимости страхования рисков (например, на строительные работы в контракт включается раздел «страхование строительных рисков»);

включение в контракт механизма разрешения возможных разногласий с четким указанием сроков досудебных способов защиты нарушенных прав и указанием, какой судебный орган будет рассматривать возникший спор;

своевременное отслеживание платежей по заключенным контрактам, напоминание контрагенту о необходимости исполнения обязательств в установленный контрактом срок.

Мониторинг закупочной деятельности заказчиков муниципальных образований проводится в порядках, утвержденных нормативными правовыми актами и позволяет произвести оценку эффективности закупочной деятельности как в разрезе заказчиков муниципальных образований, так и муниципального образования в целом. Указанный мониторинг проводится в 6 муниципальных образованиях автономного округа.

Предложения по внесению изменений в

законодательство Российской Федерации

В целом, в муниципальных образованиях автономного округа своевременно и в полном объеме проведены мероприятия по реализации Федерального закона № 44-ФЗ. Вместе с тем, практика применения указанного закона выявила проблемы, которые требуют внесение следующих изменений:

необходимо уточнить проведение процедуры запроса котировок в случаи, если после продления срока подачи заявок на участие в запросе котировок подана только одна заявка или не подано ни одной заявки, при этом не оговаривается как проходит процедура запроса котировок, если подано несколько заявок и все они признаны соответствующими, или подано несколько заявок и все они отклонены;

с целью недопущения коррупционных факторов, связанных с поставщиками, которые уклоняются исполнять заключенные контракты, ограничить возможность Заказчика расторжения контрактов по соглашению сторон, ввести ограничения в часть 8 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ по сумме контракта, например «не превышает 10 млн. рублей»;

внести изменения в действующий механизма расчета объема закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций (далее – СМП и СОНКО), а именно – учитывать в объеме закупок, размещенных у СМП и СОНКО закупки, признанные несостоявшимися;

увеличить срок утверждения заказчиком Плана-графика после получения им объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств или утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, до 1 месяца;

установить уплату государственной пошлины при обращении участников закупок с жалобами в контролирующие органы;

предусмотреть подачу участниками закупок жалобы на документацию о закупке в контролирующий орган только после действий по получению от заказчика разъяснений положений документации, и, как следствие, внесению заказчиком изменений в документацию о закупке. Необходимость принятия данной меры обусловлена тем, что подобные действия по подаче жалоб свидетельствуют о намерении сорвать закупку, а не о стремлении стать участником закупки и заключить контракт. Указанные меры позволят обеспечить планомерность осуществления закупок, последующее заключение и своевременное исполнение контрактов, в том числе имеющих сезонный характер: исполнение контрактов в районах и населенных пунктах на территории автономного округа с ограниченными сроками завоза грузов;

установить ответственность участников закупок за предоставление в составе заявок заведомо недостоверных сведений о товарах, работах, услугах, а также подачу заведомо необоснованных жалоб;

предусмотреть в отдельных случаях возможность заключения контракта с участниками закупок, занявшими второе место, в случае расторжения муниципального контракта с победителем торгов в связи с неисполнением им обязательств по контракту.

Кроме того, имеется проблема заключающаяся в единообразии применения, однозначности и ясности норм законодательства о контрактной системе, которое проявляется в использовании различных подходов к оценке аналогичных действий со стороны Федеральной антимонопольной службы, арбитражных судов, а также отсутствие органа, наделенного правом давать обязательные для исполнения разъяснения законодательства о контрактной системе.

4. Совершенствование политики в сфере поддержки реального сектора экономики и реализации инвестиционных проектов

Основные характеристики и тенденции изменения

Современные риски, связанные с экономическими санкциями, наложенными Западом на Россию: финансовые, технологические, экономические способствуют переходу на инновационные подходы социально-экономического развития.

В целях обеспечения устойчивости социально-экономического развития в автономном округе внедряются механизмы импортозамещения, проектного управления, ключевым результатом от внедрения которых является повышение производительности труда, формирование благоприятного делового климата, содействие малому и среднему бизнесу.

На сегодняшний день в Югре сформирована система нормативных правовых документов, способствующая эффективному решению поставленных задач.

Осуществляются меры стимулирования промышленной деятельности:

финансовая и информационно-консультационная поддержка;

поддержка в области научно-технической, инновационной деятельности;

подготовка и повышение квалификации работников;

содействие в продвижении на рынки иностранных государств товаров и услуг, инвестиционных проектов.

В целях повышения эффективности обмена информацией о состоянии промышленности и планах ее развития создается государственная информационная система промышленности, которая будет включать информацию о:

субъектах деятельности в сфере промышленности;

объемах выпуска основных видов промышленной продукции;

характеристиках промышленной продукции с учетом отраслевой принадлежности;

государственных и муниципальных программах;

мерах стимулирования деятельности в сфере промышленности.

На условиях муниципально-частного партнерства планируется реализация проектов: газификация населенных пунктов, строительство и модернизация транспортной инфраструктуры, энергоснабжения, связи и телекоммуникаций, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования и иных объектов социальной инфраструктуры.

В соответствии с Соглашением от 23 июня 2014 года № С-231-АУ/Д12 о взаимодействии во внешнеэкономической сфере, заключенным между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством автономного округа, утверждены и направлены в торговые представительства Российской Федерации в иностранных государствах для организации взаимодействия (Австрия, Германия, Дания, Канада, Китай, Турция, Финляндия, Франция, США, Япония, Бразилия, Индия, Южная Корея) паспорта по 4 инвестиционным проектам, планируемым к реализации в автономном округе:

привлечение зарубежных инвесторов в проект создания горнопромышленного кластера в Березовском районе автономного округа;

привлечение зарубежных инвесторов в проект развития инфраструктуры Березовского района автономного округа;

строительство завода по производству ориентировано-стружечных плит (OSB) мощностью 200 тыс. м3 год (с возможностью расширения до 250 тыс. м3 год) в г. Советский автономного округа;

определение зарубежных рынков сбыта продукции ООО «Алмаз».В округе сформирована комплексная система государственной поддержки инновационной и инвестиционной деятельности.

С целью активизации деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований реализуется план мероприятий по стимулированию органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа к привлечению инвестиций и наращиванию налогового потенциала на 2015 - 2017 годы.        

По итогам 2015 года Югра решила задачу, поставленную в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», – достичь к 2015 году долю инвестиций в ВРП на уровне 25 %.

В результате совместных мер, предпринимаемых хозяйствующими субъектами, исполнительными органами государственной власти, местного самоуправления автономного округа прогнозируется соответствие доли инвестиций в валовом региональном продукте автономного округа целевому ориентиру, установленному в Указе Президента Российской Федерации от
7 мая 2012 года № 596 (увеличение объема инвестиций не менее чем до 25 % внутреннего валового продукта к 2015 году и до 27 % – к 2018 году).

Описание основных проблем и вызовов

При осуществлении деятельности при реализации инвестиционных проектов, предполагающих создание объектов частной или муниципальной собственности органы местного самоуправления муниципальных образований автономного округа (далее – ОМСУ) сталкиваются с рядом проблем и сложностей.

Одной из основных проблем необходимо отметить отсутствие у ОМСУ возможности направить средства бюджета на реализацию инвестиционных проектов в необходимом объеме, а также отсутствие у организаций-инициаторов указанных ресурсов в достаточном объеме.

Кроме того, в связи с высоким уровнем кредитных ставок возникают существенные сложности по получению положительного решения об открытии кредитной линии инициатору инвестиционного проекта в банках.

Вместе с тем большинство ОМСУ используют меры поддержки, не требующие прямого бюджетного финансирования: льготных условий при аренде земельных участков и иного имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, а также доступные меры организационной, информационной и консультационной помощи инвесторам.

Следует отметить также недостаточный уровень развития механизмов привлечения частных инвестиций (для строительства энергетической, транспортной, коммунальной и инженерной инфраструктуры), включая использование механизмов МЧП и концессионных соглашений.

Отрицательное влияние на развитие инвестиционной деятельности в муниципальных образованиях оказывает недостаточно развитая инфраструктура, а также нехватка материальных и трудовых ресурсов.

Основные мероприятия (решения),

осуществляемые органами местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов

Реализация проектов должна осуществляться в рамках стратегических и программных документов, определяющих конкретные целевые показатели, механизм мониторинга и оценки эффективности проектов.

Одной из наиболее распространенных мер поддержки инвесторов на местном уровне является предоставление организациям налоговых льгот.

Одним из наиболее эффективных, механизмов в сфере инвестиционной деятельности является реализация заключенных в соответствии с федеральным законодательством концессионных соглашений и соглашений о муниципально-частном партнерстве, что позволяет устранить инфраструктурные ограничения развития реального сектора экономики. Применение МЧП и концессий при реализации инвестиционных проектов позволяет ОМСУ:

перераспределить финансовую нагрузку при реализации дорогостоящих проектов;

распределить сферу ответственности бизнеса и ОМСУ при реализации проекта;

исключить возможность долгостроя и обеспечить соблюдение проектной документации и сроков строительства;

повысить эффективность оказания (выполнения) услуг (работ) при сохранении их качества.

Продолжатся мероприятия по обновлению и развитию инфраструктуры муниципальных образований. В 2015 году завершено строительство 95 объектов, в том числе в 30 объектов социальной сферы, за 9 месяцев 2016 года завершено строительство 38 объектов, в том числе 15 объектов социальной сферы.

Кроме того, в 2017 году будет продолжено строительство новых современных зданий общеобразовательных организаций, в том числе посредством заключения концессионных соглашений.

В качестве одного из базовых элементов в работе с инвестиционными проектами можно отметить установление целевых показателей, характеризующих успешность реализации инвестиционного проекта, а также системы мониторинга хода реализации проекта, и как результат, регулирование муниципальной поддержки.

Предоставление земельных участков и имущества, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в долгосрочную аренду на льготных/упрощенных условиях.

Предоставление на конкурсной основе бюджетных средств в форме субсидий на формирование инфраструктуры, на возмещение недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнения работ.

Одной из эффективных мер является оказание организационного содействия инвесторам, включая меры, направленные на снижение административных барьеров.

В целях информационного обеспечения потенциальных инвесторов необходимо сформировать специальные инвестиционные разделы на официальных сайтах ОМСУ в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на которых размещается информация об инвестиционных возможностях муниципального образования, его инфраструктуре, инвестиционных площадках, о планируемых и реализуемых инвестиционных проектах, описание мер муниципальной поддержки инвестиционной деятельности и порядок обращения для их получения.

Также необходимо уделять особое внимание совершенствованию в ОМСУ института оценки регулирующего воздействия актов в сфере инвестиционной деятельности.

В муниципальных образованиях автономного округа на основе Атласа успешных практик, направленных на развитие и поддержку малого и среднего предпринимательства на муниципальном уровне, сформированном АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» ведется внедрение успешных практик, направленных на развитие малого и среднего предпринимательства и снятие административных барьеров в муниципальном образовании, в том числе в 19 муниципальных образованиях утверждены соответствующие планы мероприятий, в остальных муниципальных образованиях данные работы завершаются. Совместно с организациями, представляющими интересы предпринимательского сообщества, сформированы экспертные группы, призванные обеспечить общественный контроль за эффективностью внедрения лучших практик по обеспечению благоприятного инвестиционного климата и снятие административных барьеров в муниципальных образованиях.

Для взаимодействия в процессе внедрения успешных практик заключены соглашения с 22 органами местного самоуправления муниципальных образований автономного округа о сотрудничестве по вопросам внедрения успешных практик.

По результатам общественной экспертизы внедрения успешных практик в настоящее время подтверждено полное внедрение всех запланированных практик в 5 муниципальных образованиях. В 1 муниципальном образовании общественная экспертиза подтвердила полное внедрение восьми из десяти запланированных к внедрению практик, по двум практикам принято частичное внедрение.

В остальных 16 муниципальных образованиях планируется к концу 2016 года закончить работу по внедрению успешных практик.

Муниципальные объекты используют в своей работе элементы проектной деятельности.

5. Повышение эффективности и результативности

предоставления и использования межбюджетных

трансфертов на муниципальном уровне

Основные характеристики и тенденции их изменения

Анализ представленной органами местного самоуправления муниципальных районов информации показал, что в муниципальных образованиях проводится системная и планомерная работа в рамках нормативного регулирования межбюджетных отношений.

На уровне муниципальных районов порядки и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов в бюджеты городских и сельских поселений утверждены решениями представительных органов местного самоуправления.

На уровне поселений решения о передаче части полномочий поселений органам местного самоуправления муниципальных районов утверждаются муниципальными правовыми актами представительного органа местного самоуправления поселений.

Бюджетный кодекс Российской Федерации наделяет субъекты РФ полномочием по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты.

В автономном округе данное право реализуется в рамках Закона № 132-оз, устанавливающего, что налоги, взимаемые в связи с применением упрощенной системы налогообложения, уплачиваемые субъектами малого и среднего предпринимательства в полном объеме, зачисляются в местные бюджеты.

Кроме того, в местные бюджеты передаются дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, сверх нормативов, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Муниципальные образования в автономном округе имеют разный уровень социально-экономического развития, а следовательно и разный налоговый потенциал. Объем собственных доходов поселений варьируется в 2016 году от 45,4 млн. рублей до 764,9 млн. рублей.

В целях обеспечения равного доступа граждан к получению бюджетных услуг вне зависимости от места их проживания, главной задачей межбюджетного регулирования на уровне муниципального района является выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений.

Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений создается районный фонд финансовой поддержки поселений (далее – РФФПП), методика расчета которого установлена Законом № 132-оз. В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации методика расчета РФФПП едина для всех поселений.

Источниками формирования РФФПП являются:

субвенции из бюджета автономного округа по расчету и предоставлению дотаций поселениям, входящим в состав муниципального района;

субсидии из бюджета автономного округа на формирование районных фондов финансовой поддержки поселений;

собственные средства муниципальных районов.

По результатам проведенного анализа средства бюджета автономного округа в виде субвенций и субсидий занимают наибольший удельный вес в общем объеме РФФПП: в 2014 году – 58,9%, в 2015 году – 61,1%, в 2016 году – 63,8%, средства бюджетов муниципальных районов соответственно составляют 41,1%, 38,9%, 36,2%.

Межбюджетное регулирование не ограничивается только выравниванием бюджетной обеспеченности поселений. Также из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений предоставляются иные межбюджетные трансферты, в том числе в виде дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, иные межбюджетные трансферты в рамках заключенных соглашений о передаче осуществления полномочий по решению вопросов местного значения с уровня муниципального района на уровень городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, и с уровня городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района на уровень муниципального района, а также целевые межбюджетные трансферты из бюджета автономного округа.

Основную долю в межбюджетных трансфертах составляют «выравнивающие» и «балансирующие» дотации - 69,7% в общих доходах поселений.

Иные межбюджетные трансферты в бюджетах поселений также играют значимую роль. В 2014-2015 годах они составляли 40% и 44% соответственно. В 2016 году их объем в первоначальном бюджете составляет 29,2%.

За период 2014-2015 годов всеми муниципальными районами автономного округа исполнялись полномочия по решению вопросов местного значения, переданные им поселениями в рамках заключенных соглашений на общую сумму 3 411,9 млн. рублей (2014 год – 1 750,7 млн. рублей, 2015 год – 1 661,2 млн. рублей).

В 2016 году в 9 муниципальных районах решениями о бюджете запланированный объем передаваемых полномочий на уровень муниципальных районов из бюджетов поселений составил 744,3 млн. рублей.

В течении трех лет все поселения автономного округа, воспользовались правом передачи части своих полномочий по решению вопросов местного значения на уровень муниципального района (в соответствии с абзацем 1 части 4 статьи 15 Закона № 131-ФЗ).

Количество переданных полномочий органами местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов в 2014 году составило 82, в 2015 году – 78, в 2016 году – 67.

В свою очередь, в период 2014-2016 годов четыре муниципальных района передавали полномочия по решению вопросов местного значения из числа вопросов местного значения муниципальных районов на уровень 29 поселений на общую сумму 45,8 млн. рублей (2014 год – 26,9 млн. рублей, 2015 год – 18,9 млн. рублей, 2016 год - 17,2 млн. рублей).

Количество переданных полномочий органами местного самоуправления муниципальных районов на уровень поселений в 2014 году составило 9, в 2015 году – 11, в 2016 году – 11.

На основании информации, представленной муниципальными районами автономного округа, в целях повышения эффективности заключаемых соглашений о передаче полномочий по решению вопросов местного значения, определение объемов межбюджетных трансфертов необходимых для осуществления передаваемых полномочий с уровня муниципального района на уровень поселений, и с уровня поселений на уровень муниципального района осуществляется в соответствии с методиками, принятыми на муниципальном уровне. Проведенный анализ показывает разнообразие применяемых методик.

Предложения по внесению изменений в

законодательство Российской Федерации

Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 142 БК РФ) не предусматривает предоставление субсидий из бюджета муниципального района бюджетам поселений. Однако, на практике возникает ситуация когда муниципальные районы средства, полученные из регионального бюджета в форме субсидий, передают бюджетам поселений.

Предлагается дополнить статью 142 БК РФ положениями, предусматривающими предоставление из бюджетов муниципальных районов субсидий бюджетам городских и сельских поселений.                                        

В целях обеспечения сбалансированности местных бюджетов, а также в виду целесообразности реализации отдельных программных мероприятий непосредственно на муниципальном уровне (по территориальному признаку и в части организационных мероприятий), предлагается исключить ограничения, установленные статьей 139.1 БК РФ на иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета субъекта РФ местным бюджетам в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ. Для иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета и местных бюджетов такие ограничения не установлены (статьи 132.1 и 142.4 БК РФ). Либо предлагается дополнить статью 139.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации абзацем третьим следующего содержания: «Установить, что ограничение, установленное абзацем первым настоящей статьи, может быть превышено на объем дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов».

В целях эффективного контроля за соблюдением органами местного самоуправления городских и сельских поселений условий предоставления межбюджетных трансфертов, предлагается внести изменения в статью 136 БК РФ, дополнив пункт 8 следующими положениями:

«Перечень поселений (внутригородских районов), указанных в пунктах 2 – 4 статьи 136 БК РФ, утверждается финансовым органом муниципального района (городского округа с внутригородским делением) не позднее 15 ноября текущего финансового года.

В поселениях (внутригородских районах), в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 50 процентов объема собственных доходов местных бюджетов, а также которые не имеют годовой отчетности об исполнении местного бюджета за один год и более из трех последних отчетных финансовых лет, начиная с очередного финансового года осуществляются следующие дополнительные меры:

подписание и выполнение соглашений с финансовым органом муниципального района (городского округа с внутригородским делением) о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;

представление местной администрацией поселения в исполнительно-распорядительный орган муниципального района (городского округа с внутригородским делением) в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган поселения (внутригородского района) проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

проведение не реже одного раза в два года проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетными органами муниципального района (городского округа с внутригородским делением)».

6. Повышение эффективности осуществления

расходов на муниципальное управление

Основные характеристики и тенденции их изменений

В соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 25-ФЗ) оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых Законом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 20.07.2007 г. № 113-оз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» (далее – Закон № 113-оз).

Фактический объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение выплаты денежного содержания муниципальных служащих в части должностного оклада и ежемесячной надбавки к должностному окладу за классный чин в 2015 году составил 271,7 млн. рублей, или 0,2 % в общих расходах бюджетов муниципальных образований автономного округа. Данный показатель не изменялся с 2010 года, на 2016 год сохранен в размере 0,2 %.

Доля бюджетных ассигнований на иные выплаты, входящие согласно нормам Закона № 113-оз в состав денежного содержания муниципальных служащих, как в 2015 году, так и в 2016 году составила 5,0 % от общего объема расходов бюджетов муниципальных образований автономного округа.

В сравнении с динамикой среднемесячной номинальной начисленной заработной платы по полному кругу организаций в целом по экономике Российской Федерации и Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре к 2015 году отмечается снижение дифференциации среднемесячной заработной платы муниципальных служащих с 3,2 единиц до 2,8 единиц.

Средний норматив использования площадей зданий и помещений для работников органов местного самоуправления составил 10,3 кв. м. и фактический составили 10,7 кв. м.

В 2015 году расходы на содержание имущества, используемое органами местного самоуправления, составили 0,2 % в общем объеме расходов бюджетов муниципальных образований автономного округа. На 2016 год сохранен уровень объема данных расходов.

Начиная с 2012 года, одним из направлений повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и оптимизации расходов на их функционирование является передача функций, не отнесенных к основному виду деятельности органов местного самоуправления, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов.

В этих целях в муниципальных образованиях автономного округа созданы муниципальные учреждения, уставной деятельностью которых является обеспечение функционирования органов местного самоуправления, а именно хозяйственное, транспортное, информационное и пр. обслуживание структурных подразделений. В итоге в 2015 году доля расходов на выполнение «обеспечивающих» функций органов местного самоуправления составила 1 % от общего объема расходов бюджетов муниципальных образований автономного округа, и имеет тенденцию к сохранению уровня 2016 года.

Порядок и условия предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска работникам с ненормированным рабочим днем в организациях, финансируемых из местного бюджета, определяется органами местного самоуправления, в соответствии с федеральными законами и Законом № 113-оз.

В соответствии с вступившими в силу со 2 августа 2016 г. изменениями в Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и аналогичными изменениями в Законе № 113-оз муниципальным служащим, для которых установлен ненормированный рабочий день, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью три календарных дня.

До внесения в федеральное законодательство обозначенных изменений в среднем продолжительность отпуска за ненормированный рабочий день по всем группам должностей муниципальной службы составляла 5 дней. По группам должностей муниципальной службы «Высшая», «Главная», «Ведущая», «Старшая» в среднем продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за ненормированный рабочий день составляла 8 дней, 6 дней, 5 дней и 3 дня соответственно.

Суммарная доля расходов на использование служебного автотранспорта органами местного самоуправления не превышает 0,2 % в общих расходах муниципальных образований автономного округа.

В 2015-2016 годах расходы на оплату проезда к месту командирования и проезда обратно в условиях повышенной комфортности (воздушным транспортом – по билету I класса; морским и речным транспортом – по тарифам, устанавливаемым перевозчиком, но не выше стоимости проезда в каюте «люкс» с комплексным обслуживанием пассажиров; железнодорожным транспортом – в вагоне повышенной комфортности, отнесенном к вагонам бизнес-класса, с двухместными купе категории «СВ» или в вагоне категории «С» с местами для сидения, соответствующими требованиям, предъявляемым к вагонам бизнес-класса) не осуществлялись.

Описание основных проблем и вызовов

Вызовы и основные проблемы повышения эффективности расходов на муниципальное управление решаются в текущем порядке в рамках действующего законодательства.

Основные мероприятия (решение),

осуществляемые органами местного самоуправления

городских округов и муниципальных районов

Органами местного самоуправления в автономном округе постоянно ведется работа по реализации мероприятий (решения), направленных на повышение эффективности бюджетных расходов на муниципальное управление, среди основных можно выделить следующие:

оптимизация структуры и штатной численности работников органов местного самоуправления с учетом выявляемой в результате практической деятельности необходимости упорядочивания исполняемых функций;

передача исполнения полномочий администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района, на администрацию муниципального района;

составление реестра выполняемых функций органов местного самоуправления с описанием видов выполняемых работ, а также определением норматива времени на выполнение каждого вида работ методом «фотографии рабочего дня»;

передача полномочий (функций) по предоставлению муниципальных услуг в многофункциональные центры;

сокращение бюджетных расходов на выполнение «обеспечивающих» функций посредством передачи функций органов местного самоуправления, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям;

установление в муниципальных правовых актах нормы о недопущении увеличения численности муниципальных служащих, за исключением случаев принятия решений по передаче отдельных государственных полномочий на уровень муниципального образования;

утверждение нормативных затрат на обеспечение функций органов местного самоуправления;

расчет денежного содержания муниципальных служащих и общего объема расходов на муниципальное управление в рамках установленных постановлениями Правительства автономного округа нормативов формирования расходов на оплату труда, на содержание органов местного самоуправления;

закрепление в муниципальных правовых актах порядка применения системы поощрения, связанной с оценкой эффективности и результативности деятельности муниципальных служащих;

отсутствие индексации должностных окладов муниципальных служащих с 2011 г.;

приватизация муниципальных унитарных предприятий которая за 2015 год осуществлена по 3 предприятиям, запланировано на 2016 год по 5 предприятиям и осуществлена в 2016 году по 2 предприятиям.

Предложения по внесению изменений

в законодательство Российской Федерации

В целях оптимизации расходов на муниципальное управление предлагаем внести соответствующие изменения в пункт 3 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусмотрев для городских поселений с численностью постоянно проживающего населения (например, менее 10 000 человек) объем вопросов местного значения аналогичный вопросам, закрепленным за сельскими поселениями.

7. Развитие внутреннего финансового контроля

и мониторинга качества финансового менеджмента

Основные характеристики и тенденции их изменения.

Основы муниципального финансового контроля отражены в главе 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Муниципальный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внутренний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью органов муниципального финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) местных администраций, финансовых органов муниципальных образований.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего муниципального финансового контроля в муниципальных образованиях автономного округа определяется муниципальными правовыми актами местных администраций.

Полномочия по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений в муниципальных образованиях автономного округа возложены:

в 17 муниципальных образованиях органы внутреннего муниципального финансового контроля (далее также ОВМФК) являются отдельными структурными подразделениями администраций (отделы, управления);

в 5 муниципальных образованиях ОВМФК входят в состав финансовых органов муниципальных образований.

В пяти муниципальных образованиях автономного округа ОВМФК осуществляют бюджетные полномочия по внутреннему муниципальному финансовому контролю как в отношении муниципального района, так и городских и сельских поселениях, в ходящих в состав района.

В 2015-2016 годах финансовый контроль и контроль за деятельностью учреждений, организаций осуществлялся на основе планов контрольных мероприятий, а также путем проведения внеплановых проверок (обследований).

Общая штатная численность органов внутреннего муниципального финансового контроля в автономном округе, согласно данным, предоставленным муниципальными образованиями, составляет 118 человек.

Всего ОВМФК за 2015 год и 9 месяцев 2016 года проведено 892 контрольных мероприятия, в том числе в 2015 году – 556 контрольных мероприятий, в 2016 году (за 9 месяцев 2016 года) – 190 контрольных мероприятий.

Общий объем бюджетных средств, проверенных в ходе контрольных мероприятий ОВМФК составляет – 58 731, 1 млн. руб. (в том числе за 2015 год – 31 159, 3 млн. руб., за 9 месяцев 2016 года – 27 571, 8 млн. руб.).

В структуре выявленных нарушений, допущенных при использовании средств бюджетов муниципальных образований, основная доля 99,97 % приходится на нарушения связанные с нарушением гражданского, трудового законодательства, нарушения при осуществлении расчетов по оплате труда,
с подотчетными лицами, неэффективное использование (расходование) средств и т.д.

По результатам контрольных мероприятий ОВМФК выявлены нарушения составили 3,16 % от объема проверенных средств, в том числе за 2015 год – 1,95 % от объема проверенных средств, за 9 месяцев 2016 года – 4,53 % от объема проверенных средств.

Бюджетные нарушения, а именно нецелевое использование бюджетных средств (1,03% от суммы выявленных нарушений), установлены в единичных ОВМФК.

Иные бюджетные нарушения, указанные в главе 30 БК РФ ОВМФК не устанавливались.

Дела об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ по установленным фактам нецелевого использования бюджетных средств возбуждались только ОВМФК 1 муниципального образования, в остальных случаях информация о выявленных нарушениях направлялась в правоохранительные органы. Всего за 2015, 9 месяцев 2016 года ОВМФК возбуждено 34 дела об административных правонарушениях.

Для принятия мер по устранению нарушений, а также устранению причин и условий таких нарушений, ОВМФК объектам финансового контроля направлялись представления и предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства.

Средний процент реализованных (устраненных) нарушений составляет 13,6 % от суммы выявленных нарушений.

В соответствии со статьей 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета муниципальных образований автономного округа реализуют бюджетные полномочия по осуществлению ВФК и ВФА.

Количество главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, главных администраторов (администраторов доходов бюджета, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета (далее – ГРБС) муниципальных образований автономного округа составляет 160.

Число квалифицированных специалистов в области ВФК и ВФА в штатной численности ГРБС в соответствии с представленной муниципальными образованиями информацией составляет 449 человек.

В большинстве муниципальных образований утверждены Порядки осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

По результатам анализа данных, все муниципальные образования проводят мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями (распорядителями) средств бюджета муниципального образования автономного округа, главными администраторами доходов бюджета муниципального образования автономного округа (далее – мониторинг, главные администраторы бюджетных средств), целью которого является повышение эффективности бюджетных расходов и качества управления средствами муниципального образования.

Мониторинг проводится финансовыми органами муниципальных образований, на основании бюджетной отчетности, результатов проведенных контрольно-ревизионных мероприятий, данных предоставленных главными администраторами бюджетных средств с использованием бальной оценки. Общими для всех муниципальных образований автономного округа являются следующие направления мониторинга:

1. Оценка планирования бюджета муниципального образования.

2. Оценка исполнения бюджета муниципального образования.

3. Оценка состояния учета и отчетности.

4. Оценка организации контроля.

Муниципальными образованиями осуществляется оценка качества составления реестра расходных обязательств бюджета муниципального образования, выполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», 1 июня 2012 года № 791 «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы», исполнения судебных актов.

Результаты проводимых мониторингов размещаются муниципальными образованиями автономного округа на официальных сайтах органов местного самоуправления.

Описание основных проблем и вызовов

Отсутствуют определение понятия «неэффективные» расходы, на которые приходится основная доля выявленных нарушений. До законодательного закрепления указанных понятий, а также установления критериев их определения, квалификация данных нарушений предполагает субъективный подход, основанный на мнении проверяющих.

Проведенный анализ контрольных мероприятий выявил проблемный вопрос по организации и осуществлению ВФК и ВФА для администраций городских и сельских поселений, штатная численность которых зачастую составляет несколько человек, включая главу администрации, бухгалтера и специалиста.

Отсутствуют единые принципы осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, как они установлены для органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Различные походы в действующих нормативных правовых актах Российской Федерации при регламентации вопросов возмещения ущерба, в частности БК РФ содержит понятие «ущерб», содержание которого не раскрыто, Гражданский кодекс Российской Федерации использует понятие «убытки».

Основные мероприятия (решения),

осуществляемые органами местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов

Своевременное приведение нормативной правовой базы муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации и автономного округа.

В соответствии с постановлением Правительства автономного округа от 10.07.2015 № 215-п «О государственной информационной системе контрольно-ревизионной деятельности» создана и функционирует государственная информационная система контрольно-ревизионной деятельности, предназначенная для осуществления межведомственного взаимодействия и размещения информации об осуществлении внутреннего муниципального финансового контроля, контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд и контроля за деятельностью муниципальных учреждений.

Заключены соглашения с контрольно-счетными органами, правоохранительными органами муниципальных образований, в рамках которых осуществляется взаимодействие, обмен информацией о выявленных нарушениях, а также аналитической, статистической методической и иной представляющей взаимный интерес информацией, взаимодействие при планировании организации, проведении контрольных мероприятий, проведение обсуждений в спорных вопросах применения законодательства Российской Федерации, автономного округа и муниципального образования.

С целью развития системы муниципального финансового менеджмента муниципальные образования автономного округа отмечают проведение следующих мероприятий.

В муниципальных образованиях в целях осуществления более качественного бюджетного планирования, прогнозирование доходов бюджета осуществляется на основе формализованной методики прогнозирования доходов местного бюджета.

В качестве совершенствования финансового менеджмента администраторов бюджетных средств проводятся мероприятия, направленные на:

усиление контроля за равномерностью исполнения бюджета города и соблюдением финансовой дисциплины в течение всего финансового года;

применение мер персональной ответственности руководителей при систематическом невыполнении мероприятий по улучшению качества финансового менеджмента;

разработку плана мероприятий, направленных на повышение (совершенствование) качества финансового менеджмента по направлениям мониторинга, повлиявшим на снижение показателей оценки качества финансового менеджмента.

Периодически совершенствуется Порядок организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета, главными администраторами доходов бюджета.

Предложения по внесению изменений в

законодательство Российской Федерации

          Учесть при закреплении в пункте 5 статьи 160.2-1 БК РФ специфику структуры органов местного самоуправления с возможностью организации и осуществления ВФК и ВФА на уровне органов местного самоуправления с сохранением принципа независимости и использования единых подходов к их проведению.

Утвердить единые стандарты осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в Российской Федерации. Утвердить унифицированную отчетность органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.       

Разработать рекомендации по определению минимальной штатной численности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Устранить несогласованность по объектам (субъектам) внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля между БК РФ и Законом № 44-ФЗ, а именно: исполнитель по контракту является объектом контроля по БК РФ, при этом проверка в отношении него осуществляется при реализации полномочий органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по Закону № 44-ФЗ, согласного которого исполнитель по контракту субъектом контроля не является. Такое «разногласие» создает почву для обжалования действий органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля как при реализации результатов контрольных мероприятий, так и при рассмотрении дел об административных правонарушениях, формируется неоднозначная судебная практика о привлечении к административной ответственности исполнителя по контракту органом контроля в сфере закупок (ст. 23.66 КоАП РФ), не являющимся органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Закрепить в БК РФ положения о контроле, проведении проверок ГРБС, предоставляющими межбюджетные трансферты (МБТ), условий, целей и порядка использования МБТ получателями (ОМСУ) с установлением полномочия субъекта РФ принять соответствующий порядок контроля (аналогично ч. 5 ст. 160.2-1 БК РФ).

В настоящее время такой контроль ГРБС в отношении получателей МБТ (ОМСУ) в БК РФ отсутствует, и, таким образом, отсутствует система контроля. Но при этом, согласно п. 10 ч. 1 ст. 158 БК РФ ГРБС обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных БК РФ, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении. В отсутствие нормативного закрепления такого контроля на него не распространяется ч. 4 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а значит и осуществление ГРБС в отношении ОМСУ контроля невозможно,
следствие – отсутствие системы контроля.

Уточнить положения ч. 4 ст. 160.2-1 БК РФ, предусмотрев возможность самостоятельного определения необходимости осуществления аудита ГРБС – в зависимости от численности и масштабов деятельности. На практике, при малой штатной численности ГРБС (например 15 человек) аудит не осуществляется, поскольку предусматривать в организационной структуре (штатной численности) ГРБС на основе функциональной независимости аудитора неэффективно, а зачастую невозможно.

Исключить дублирование полномочий Федерального казначейства, возникающее в связи с установлением полномочий, согласно БК РФ, по проведению анализа осуществления органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля бюджетных полномочий и, согласно Закона 44-ФЗ, по проведению проверки осуществления органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля за соблюдением Закона № 44-ФЗ, предусмотрев такое исключение в соответствующих порядках. Проведение ежегодно одновременно двух мероприятий контрольно-надзорного характера не имеет очевидного смысла и усложняет реализацию полномочий органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Сформировать позицию и при необходимости соответствующую инициативу по изменениям законодательства для единого толкования и применения срока давности привлечения к ответственности, установленному ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ (2 года), с учетом срока давности, установленного ч. 3 указанной статьи (1 год). Поскольку уже сейчас сформировалась неоднозначная практика Верховного суда РФ по применению указанных положений[1], затрудняющая применение мер административной ответственности.

Уточнить понятие «дополнительное расходование бюджетных средств», предусмотренное ч.ч. 2, 5, 10 ст. 7.32 КоАП РФ, в отношении закупок государственных (бюджетных) учреждений, фактически бюджетными средствами, в понимании БК РФ, не распоряжающимися.

Сформировать позицию и соответствующую инициативу по установлению специальной административной ответственности за направление заказчиком бюджетных средств и средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, для оплаты фактически невыполненных работ, непоставленных товаров, неоказанных услуг. Факт оплаты товаров, работ и услуг, которые не предусмотрены соответствующим государственным или муниципальным контрактом, приводят к результатам, аналогичным изменению условий контракта, однако, поскольку формально изменения внесены не были, применение ст. 7.32 КоАП РФ невозможно. Также формально не образует состав оплата при отсутствии факта по ч. 10 ст. 7.32 КоАП РФ, затруднена квалификация по ст. 15.14 КоАП РФ. В целях установления указанной ответственности может потребоваться внесение изменений в Закон № 44-ФЗ.

Сформировать позицию и соответствующую инициативу по внесению изменений (уточнений) для соответствующего применения
ст. 15.15.5 и 15.15.3 КоАП РФ – после слов «предоставления» дополнить словами «расходования, использования» поскольку на данный момент уже сформирована судебная практика[2] и позиция Верховного суда РФ о том, что нарушения при использовании (расходовании) субсидии «не порождают» ответственность, предусмотренную ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ. При наличии такой судебной практики, применение мер административной ответственности за нарушения условий при использовании субсидии по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ становится практически невозможным, что лишает смысла установление указанной ответственности как таковой.

Уточнить и дополнить полномочие мировых судей (ч. 1.1 ст. 23.1 КоАП РФ) по рассмотрению дел, если дело о таком административном правонарушении возбуждено прокурором в отношении средств местных бюджетов, поскольку сейчас, в отсутствие такого уточнения, мировые суды (районные суды) отказываются рассматривать дела об административных правонарушениях в отношении средств местных бюджетов, возбужденных прокурором. При этом, органы внутреннего государственного финансового контроля также не могут рассматривать такие дела, так как их полномочия по рассмотрению дел ограничены бюджетными полномочиями.

8. Обеспечение открытости и прозрачности муниципальных финансов, расширение практики общественного участия

Основные характеристики и тенденции их изменений

На территории автономного округа всеми муниципальными образованиями организована и ведется работа по развитию системы открытости и прозрачности муниципальных финансов и расширению практики общественного участия.

Основная цель - обеспечить максимальную степень открытости всех процессов, происходящих в сфере управления муниципальными финансами и как результат, в общем доступе гражданами (пользователями или жителями) найти всю необходимую информацию по бюджетной тематике.

Наиболее эффективным механизмом обеспечения открытости бюджетного процесса по мнению муниципальных образований является «Бюджет для граждан», который позволяет гражданам ознакомиться с приоритетами бюджетной политики, условиями формирования и параметрами бюджетов бюджетной системы всех уровней, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных средств. Бюджет для граждан разрабатывается муниципальными образованиями в форме брошюр, презентаций, материалов на официальных сайтах муниципальных образований автономного округа и специально созданных порталов.

Кроме того, на официальных сайтах органов местного самоуправления в сети Интернет в открытом доступе публикуются официальные документы по бюджетной тематике: решение о бюджете муниципального образования, а также изменения к нему, решения об исполнении бюджета муниципального образования.

Начиная с 2016 года Департаментом финансов автономного округа будет проводится оценка уровня открытости бюджетных данных и участия граждан в бюджетном процессе в городских округах и муниципальных районах. Проведение оценки направлено на повышение уровня открытости бюджетных данных и вовлечения граждан в бюджетный процесс в муниципальных образованиях автономного округа.

Результаты оценки открытости бюджетных данных и рейтинг муниципальных образований автономного округа будут учитываться при распределении грантов (дотаций) на поощрение за достижение наиболее высоких показателей качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях автономного округа.

Описание основных проблем и вызовов

В предоставленных муниципальными образованиями автономного округа материалах в качестве основных проблем и вызовов в сфере обеспечения открытости и прозрачности муниципальных финансов, расширения практики общественного участия названы следующие проблемы:


постоянно меняющиеся требования по уровню открытости бюджетных данных, в связи с чем у муниципальных образований отсутствуют технические возможности применения улучшенных элементов визуализации бюджетных данных и использования интерактивных инструментов (в условиях действующих контрактов). Решение проблемы приводит к увеличению расходов бюджета на сопровождение официального сайта органов местного самоуправления, на создание отдельных порталов по «Бюджету для граждан», на формирование и опубликование в виде брошюры «Бюджета для граждан», на изготовление и размещение социальной рекламы;

увеличение нагрузки на специалистов финансового органа, которая не является исполнением их основных обязанностей и функций;

сохраняется проблема низкого уровня заинтересованности и вовлеченности граждан в бюджетный процесс, низкого уровня финансовой грамотности населения.


Основные мероприятия (решения),

осуществляемые органами местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов

Практический опыт использования размещаемых данных в части обеспечения открытости информации о бюджете в доступной для граждан форме подтверждается во всех муниципальных образованиях автономного округа.

Все муниципальные образования автономного округа разработали и разместили на официальных сайтах органов местного самоуправления либо на отдельно созданных порталах в сети Интернет разделы «Бюджет для граждан».

В составе «Бюджета для граждан» у всех муниципальных образований автономного округа содержатся сведения, определенные приказом Минфина России от 22.09.2015 № 145н «Об утверждении Методических рекомендаций по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме».

Депфином Югры при проведении оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях учитывается достижение показателя по индикатору «Наличие на официальном сайте органов местного самоуправления информационного ресурса (брошюры) «Бюджет для граждан», по результатам оценки за 2015 год всем муниципальным образованиям присвоена наивысшая оценка качества по данному индикатору.

Дополнительно к брошюрам «Бюджета для граждан» разработанным на основе принятого (проекта) решения о бюджете муниципального образования и годового решения об исполнении бюджета муниципального образования, некоторыми муниципальными образованиями формируются брошюры на основе проекта о внесении изменений в решение о бюджете и на основе ежеквартальных решений об исполнении бюджета муниципального образования.

Кроме того, некоторыми муниципальными образованиями дополнительно представляется информация по реализации майских указов Президента Российской Федерации, об уровне заработной платы в органах местного самоуправления и в муниципальных учреждениях, по бюджетным расходам на предоставление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства и приобретение объектов недвижимости в муниципальную собственность.

Одним муниципальным образованием разработана брошюра «Детский бюджет», брошюра размешена на официальном портале.

В двух муниципальных образованиях в целях поддержания высокого уровня прозрачности бюджета и бюджетного процесса были созданы специальные порталы «Бюджет для граждан». При разработке порталов были использованы новые подходы в представлении материала в бюджете для граждан, усовершенствована визуализация (более доступный язык изложения проблем бюджетной политики, визуализация представляемых материалов в виде графиков, диаграмм, аналитических таблиц, схем).

Количество посещений раздела «Бюджет для граждан» в муниципальных образованиях ежегодно растет.

Ряд муниципальных образований используют дополнительную возможность по распространению информации о бюджете путем распространения ее на информационных стендах в администрациях муниципального образования, больницах, многофункциональных центрах.

В целях вовлечения граждан в бюджетный процесс, муниципальные образования проводят опросы общественного мнения по бюджетной тематике, обеспечивают техническую возможность направления обращений и вопросов от населения на официальные сайты органов местного самоуправления (финансовых органов).

Муниципальными образованиями автономного округа при формировании бюджетов внедряется практика использования элементов инициативного бюджетирования. При формировании бюджета на 2017-2019 годы одним из муниципальных районов предоставлена возможность жителям поучаствовать в распределении доли бюджета через проведение опроса на официальном сайте, результаты которого учтены в проектировках бюджета.

В некоторых муниципальных образованиях реализуются проекты «Народный бюджет», в рамках которых граждане непосредственно участвуют в выборе приоритетных направлений расходования бюджетных средств. Так например, в 1 муниципальном образовании проводится Акция «100 предложений в Народный бюджет». Жители вносят свои предложения по основным направлениям жизнедеятельности города, предлагая приоритетные направления расходования бюджетных средств. В другом муниципальном образовании на проект «Народный бюджет» ежегодно выделяются средства в объеме не менее 20,0 млн. рублей, которые расходуются на приоритеты выбранные жителями города.

В 7 муниципальных образованиях проводятся социологические опросы населения, направленные на определения уровня заинтересованности населения в управление муниципальными финансами, удовлетворенности населения качеством муниципальных услуг. Предложения жителей, высказанные в ходе он-лайн голосования, рассматриваются и по возможности учитываются при формировании бюджета.

В целях привлечения представителей общественности к вопросам управления муниципальными финансами в муниципальных образованиях проводятся публичные (общественных) слушания по проекту бюджета и отчету о его исполнении, созданы Общественные Советы при финансовых органах.

Следует отметить, как один из положительных опытов, краудсорсинговый проект 1 муниципального образования «МЫ ВМЕСТЕ!», в рамках которого состоялось обсуждение темы открытости и прозрачности бюджетного процесса, обеспечения доступности для горожан информации об управлении общественными финансами, в ходе которой горожане высказали ряд предложений.

Во всех муниципальных образованиях автономного округа реализуются проекты повышения финансовой грамотности населения.

Кроме того, отдельными муниципальными образованиями в целях повышения финансовой грамотности населения осуществляются следующие мероприятия:

проведение тематических телерадиопередач;

публикация статей в средствах массовой информации;

проведение дней открытых дверей в финансовом органе.

Одним из инструментов открытости бюджетного процесса является реализация информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Основной задачей стоящей перед муниципальным образованием в данном направлении бюджетной политики является полноценное интегрирование в систему «Электронный бюджет», создание понятных и работающих регламентов по формированию соответствующих форм заполнения, ведению различных мониторингов, предоставлению отчетности и иной работы осуществляемой в целях комплексного наполнения соответствующих разделов информационной системы.

Предложения по внесению изменений

в законодательство Российской Федерации

Для решения проблем, связанных с открытостью и прозрачностью бюджетных данных представлены следующие предложения:

утвердить стандарт открытости бюджетных данных для муниципальных образований;

создать единый портал Российской Федерации по представлению бюджета в доступной форме для всех муниципальных образований Российской Федерации.



Опубликовано: 25.11.2016 17:20 Обновлено: 25.11.2016 17:25